토지주식제도의 제안 1. 토지를 주식처럼
부동산 가격 파동
2020년 부동산 가격 급등 현상은 정부가 크고 작은 대책을 거듭(약 25회 이상)하여 내었지만 제대로 해결된 것이 없다. 너무 낮은 이자율로 급격하게 올라버린 부동산 가격이 이제는 오를 만큼 올라서 진정될 것으로 보인다. 그럼에도 2021년 2.4대책으로 내어놓은 도시 재개발 사업으로 그 곳은 값이 오를 조짐이 있다. 부동산 시장이 가격 안정기로 접어들 단계가 되었지만, 그래도 개발 지역은 땅값 문제로 뉴스거리가 종종 생기게 될 것이다. 땅값에서 발생한 개발이익의 배분 문제와 개발에 대한 사회적 갈등을 말한다.
우리나라는 1960년대 후반부터 지금까지 2020년과 같은 부동산 가격 파동이 다섯 번 반복되었다. 전에는 가격이 2020년보다 더 크게 올랐었다. 그때마다 정부는 무수한 정책을 내었지만, 효과는 별로이었다. 현 정부도 규제와 세금을 높이면 될 것으로 생각하고, 그 강도를 높였지만, 먹혀들지 않았다. 최근 대폭 올린 공시가격과 종합부동산세는 시행도 못하고 다시 개정(완화)을 해야 할 처지에 있다.
문제는 원인을 알아야
부동산 문제는 지금도 그렇고, 전에도 그러했다. 우리나라도 그렇고, 세계도 그러했다. 토지는 국공유지인 중국, 홍콩, 이스라엘도 우리나라와 같은 문제가 발생한다.
무슨 일이든 문제가 있으면 그 문제를 일으킨 원인부터 알아야 한다. 몸에 열이 난다고 원인을 모르고 내린 해열제의 처방은 질병을 고칠 수가 없다. 이런 경우 “백약이 무효”다. 이것이 우리의 부동산 문제이고, 이에 대한 각종 대책들이라고 할 수 있다.
부동산 문제는 건물보다 토지가 일으킨다. 부동산 문제는 토지가 가진 물리적 성질, 곧 땅값이 가진 시장 특성이 일으킨다. 토지는 원금과 수익이 일정한 예금과 채권과는 물리적 성질이 다르고, 시장 특성이 다르다. 토지는 원금과 수익이 작아지는 건물과 기계와도 다르다. 토지는 경제성장을 따라서 원금과 수익이 시간 흐름에서 커지는 물질이다.
쌀과 자동차는 이자율과 성장률이 변해도 값이 변하지 않는다. 그러나 토지와 주식은 이자율과 성장률이 변하면 값부터 변한다. 부동산 문제는 이렇게 이자율과 성장률이 변하면 값부터 변하는 토지의 시장 특성으로 인하여 발생하고 있다.
부동산 문제의 근본 해법은 “지대시장제”이다.
부동산 문제는 땅값이 변하는 시장 특성에 맞추어 처방책을 내어야 한다. 이 처방책은 토지는 미래가격 대신 현재가치만 거래하는 것이다. 토지는 소유가격으로 거래하지 말고 사용가격으로만 거래해야 한다. 그러면 토지는 사용가격이 소유가격에 비하여 반값으로 떨어지면서 지금의 고질적인 부동산 문제는 저절로 풀리게 된다. 여기서 사용가격만 거래하는 제도가 “지대시장제(토지임대부)”이다. 지대시장제는 땅값 대신 토지임료가 시장기능을 하는 것이다.
그러나 지대시장제는 현재 사유지에 발생한 땅값으로 인하여 바로 실시할 수가 없다. 이것이 문제 해법의 걸림돌이다. 그래서 그 차선책으로 필요한 것이 토지주식제다.
토지주식제도의 제안
토지주식제는 토지의 소유와 거래를 주식처럼 하는 것이다. 지대시장제는 사유토지를 매입하여 시행해야 하므로 재정 부담이 문제다. 그래서 필자는 지대시장제의 도입을 위한 전단계의 절차로 토지주식제의 실시를 제안한다. 토지주식제는 지대시장제와 같은 완전한 처방책은 아니다. 그러나 지금까지 풀지 못한 부동산시장의 고질적 문제는 상당수 해결할 수 있을 것으로 보인다.
토지주식제는 토지의 소유와 사용을 분리하여 토지의 소유가격은 땅값 대신 주식으로 하고, 사용가격은 토지임료로 한다. 토지주식제는 먼저 토지시장을 대리하는 토지거래소를 신설하여 토지의 거래와 임대를 거래소가 대신하여 주는 제도이다.
토지거래소는 토지소유자에게 필지별로 토지주식을 발행 교부하고, 토지 실물은 거래소에 상장, 귀속시키는 제도이다. 그리고 토지거래소는 상장, 귀속된 토지를 토지 사용자에게 임대하는 역할을 담당한다. 토지주식과 임료 등 모든 거래는 자율적 시장거래이며, 가격 결정은 역시 시장의 공개경쟁을 원칙으로 한다. 이렇게 하면 토지주식제도는 토지 사용자의 부담이 지대시장제처럼 소유제에 비하여 반값 정도로 낮아진다.
그리고 토지 소유자는 토지주식을 가지고 시장가치대로 임대수익을 배당 받고, 소유한 토지주식을 자유롭게 팔고 살 수가 있다. 토지주식제는 지금의 토지시장이 해야만 했던 거래규제, 대출규제, 양도소득세, 1세대 1주택 제도, 심지어 헌법에 규정한 농지의 소작제도 금지도 사실상 필요가 없게 된다. 토지주식 소유자는 토지거래소를 통해 받는 임료 배당액에 대한 소득세와 토지 실무와 거래 사무에 대한 소정의 수수료만 내면 된다.
토지주식제도의 특징 및 기대효과
① 토지에 대한 소유와 사용의 분리
토지주식제는 토지의 소유와 사용이 필지별로 분리되어 토지사용의 효율성이 커진다. 기업에 투자는 주주가 하고, 운영은 경영자가 하듯이 토지 역시 소유는 주식 소유자가 하고, 사용은 실제 그 토지를 필요로 하는 사용자가 하게 된다. 이렇게 되면 토지의 실체적 귀속은 사용자에게 돌아가며, 사용자는 소유자의 간섭과 제약을 받지 않고 자유롭게 토지를 사용할 수 있다. 그리고 토지 소유자는 시장가격인 땅값을 그대로 인정받고, 그 가격의 주식을 소유하며, 매매도 자유롭고, 시장가치대로 지대수익을 수취할 배당권도 갖고 있다.
② 실물과 증권(주식), 가격과 가치의 분리
토지주식은 토지라는 실물과 증권이 주식으로 분리된다. 이것은 가치의 분할과 유통의 편리를 뜻한다. 주식의 유동성이 커져서 거래가 자유롭고, 자금의 흐름이 원활하다. 토지주식제는 땅값과 지대(임료)를 시간적으로 분리한다. 그러면 토지 사용자는 토지를 구입하지 않고, “반값”인 토지임료만 부담하고 간섭자도 없는 사실상의 내 땅, 내 집을 가질 수 있다.
③ 토지개발과 농지 매입에 토지주식제 활용
토지주식은 토지개발을 할 경우 주식을 발행하므로 매입비나 보상비가 필요 없다. 그리고 토지개발에서 이해관계자들이 이해 충돌과 갈등 요소가 대폭 사라진다. 지금 농지은행이 하고 있는 유휴농지의 매입에도 자금 투입을 대폭 절감할 수 있다.
토지주식은 일반 주식보다 시장도 안정적으로 움직인다. 이것은 부동산에 대한 다수의 간접투자 방식으로 도입된 리츠제도를 보면 가격이 일반 주식보다 훨씬 더 안정적임을 확인할 수 있다. 그래서 토지주식은 토지 실물보다 가격이 안정되고 토지투기를 예방하는 효과가 있다. 무엇보다 토지주식은 매입과 소각도 쉽고 시장 자율로 하기 때문에 정부가 하려는 토지임대부주택의 공급이나 근본 해법인 지대시장제 전환에도 용이할 것이다.
토지거래소의 설립
토지주식제를 실시하기 위해서는 우선 토지의 시장대리기구인 토지거래소를 조직해야 한다. 토지거래소는 이 제도를 희망하는 공공의 출자자, 토지소유자, 사용자 등이 공동으로 조직하는 조합형 또는 회원제로 구성하고, 운영은 증권거래소처럼 시장원리를 따르는 기관이다. 거래소는 농협처럼 전국의 단일 조직과 지역 단위 또는 특정 아파트지구별로 분할(하위) 조직으로 나누어 할 수도 있다.
토지거래소는 공신력을 높이기 위하여 정부나 공공기관이 출자를 하거나 정부가 거래의 위험에 대한 보장을 하고, 사무적 관리 감독을 해야 한다. 단, 정부는 출자, 위험에 대한 보장 등 필요한 지원을 하지만, 거래소의 운영과 토지거래의 방법, 가격 결정 등에는 개입하지 않으며, 사무적 감독만 하는 것이 원칙이다. 토지거래소의 설립에 대한 정부의 입장은 지금의 증권거래소와 유사하며, 공기업이나 정부가 출자한 기업의 형태가 되어야 할 것이다. 물론 사기업 형태도 검토할 수 있다.
토지거래소의 기본 구조
토지주식제도는 토지를 소유와 사용, 증권과 실물, 그리고 가치(현재)와 가격(미래)을 분리하여 토지문제를 근본에서 줄여가는 제도이다. 그래서 토지에 대한 의사결정의 주체도 현재의 소유자 중심에서 주식 소유자, 토지 사용자, 그리고 토지거래소 이렇게 3자 주체로 바뀌게 된다. 토지거래소는 토지의 소유자와 사용자 중간에서 필요한 거래와 사무의 일체를 대행하여 주는 기구이다.
(1) 토지주식 소유자
토지주식 소유자는 원래 토지의 실물 소유자다. 그러나 토지주식제도에서는 소유자가 토지 실물(또는 임대권만)은 거래소에 넘겨주고 주식을 교부 받아서 소유하며, 토지의 수익에 대해서는 배당권을 가진다. 토지 소유자가 현재 토지 실물을 직접 사용하고 있다면, 그 토지는 주식을 발행하든 않든 선택할 수도 있다. 다만, 토지의 사용을 그만 두거나 토지를 처분하는 경우 그 실물 토지를 토지거래소에 내어놓고 주식으로 거래를 하게 된다. 이 경우 토지 실물에 대한 처분과 주식 거래, 가격 등은 모두 소유자의 자율적 결정이 원칙이다.
(2) 토지 사용자
토지 사용자는 실물 토지의 사용에 따른 지대 납부의 의무를 가진다. 납부할 지대 역시 시장가격이며, 사전 임대차계약을 해야 한다. 그 외에는 토지에 대한 전적인 지배권을 행사하며, 사실상 전세가격으로 자기 토지(혹은 주택)와 다름이 없는 자유 사용권을 갖는다.
(3) 토지거래소(시장대리자)
토지의 시장대리기구이며, 소유자와 사용자의 중간에서 필요한 모든 사무를 대행한다. 토지주식의 거래는 물론 토지의 실물에 대한 임대차 거래를 대행한다. 토지 실물에 대한 행정 및 법률 사무를 대행한다. 토지거래소는 토지 소유자가 하는 토지 등기와 법률 사무, 토지 실물의 관리에 필요한 모든 사무를 대행하게 된다. 그리고 토지거래소는 토지 사용자에게는 지대를 징수하고, 징수한 지대는 수수료, 세금을 제외한 전액을 토지주식 소유자에게 배당을 해야 한다. 이러한 토지주식제도의 개념과 역할을 그림으로 나타내면 다음과 같다.
** 토지주식제도의 운영과 방안, 토지거래소의 구체적 업무, 그리고 토지가치의 평가, 토지와 건물을 병행하는 방안 등은 다음에 하겠습니다.
편집 : 김미경 부에디터 , 양성숙 편집위원