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권력의 집중

현재 우리나라의 강력한 대통령제인 제왕적 대통령제로 국가수반과 정부수반을 1인에게 부여한 대통령제는 기본적으로 권력의 집중과 효율성을 추구한다(정상호･한준 외(2019), 이하 아래내용은 전적으로 의존하여 작성).  이와 관련한 동영상 설명은  [홍익인간 사상의 현대화 적용이론 - 홍익정치 학술논문의 서언: 정치적 양극화와 사회갈등 등의 해결이 절실한 상황에서 홍익정치의 현대 실현 가능성에 대한 모색 ]에서 참조가 가능하다.  그러나 우리나라의 단임 대통령제는 삼권분립이 엄격한 미국과 달리 정책단절에 대한 우려와 후임자에 대한 불신, 임기내 원하는 결말을 얻고 싶은 강박관념을 부추겨 정책기획의 오류, 과속, 예산 낭비, 반대의견의 적대적 배척 등을 초래하고 있다. 또한 승자독식(winner take all)과 패자전실(loser lose all)의 극단적 제로섬 게임을 부추겨 심각한 분열과 적대적 양극화를 초래하였고, 임기 말에는 거의 예외없이 대부분의 정권이 절대 권력에 따른 권력형 부정부패로 몰락하였다(황태연, 2012).

우리나라는 대통령(행정부)의 권한, 양대 정당의 지배력, 선거의 불비례성이 매우 큰 다수제 민주주의에 해당된다(강신구, 2012). Lijphart(1999)는 1984년의 연구를 발전시킨 1999년의 연구에서 10개의 제도변수를 제시하고, 이에 따라 36개 민주주의 국가를 측정한 후, 측정된 변수 값의 상관성을 분석하였다. Lijphart(1999)는집행부-정당차원(executive-parties dimension), 연방적-단방적 차원(federal-unitary dimension)의 2개 축을 가지는 다수제 민주주의-합의제 민주주의의 개념도를 완성하고 36개 국가를 이 개념도상에 배치하였다.

중앙집권제의 한계로 인해서 중앙정부의 권한 독점, 수도권 집중의 심화 문제가 있다. 레이파트(Lijphart, 1999)의 제2 차원에 해당하는 ‘연방적-단방적 차원’은 정부에 의해 수립된 정책에 대한 견제가 어느 정도 효과적으로 이루어질 수 있는가에 있다. 한국의 1987년 체제는 중앙정부와 지방정부의 관계 및 의회의 구성과 관련한 부분에서는 중앙정부의 권한이 지배적인 다수제적 민주주의의 성격을 강하게 보이고 있다. 중앙정부와 지방정부의 권한을 상징적으로 보여주는 것이 세수의 비중인데, 2017년 전체 조세중 국세:지방세 비중은 약 77:23 수준이다. 1987년 민주화 이후에도 국토의 11.8%에 불과한 수도권으로의 인구와 산업, 기능의 집중은 지속되고 있다. 이는 수도권의 심각한 과밀화로 인한 균형발전의 왜곡과 지방의 상대적 박탈감을 초래하고 있다.

정치의 양극화

이념 갈등이 가장 심각한 우리사회의 갈등 요인으로 나타난다. 대다수의 국민은 6년 연속 한국사회의 갈등수준이 매우 심각하다고 인식하고 있다. 사회통합 실태조사에 따르면 진보‒보수 간의 이념갈등이 87%로 가장 높게 나타났고 계층(빈부/노사)→세대→종교 갈등의 순으로 나타났다. 미국의 교민을 대상으로 한 평화통일 원탁회의에서 ‘평화와 통일이 염원만큼 진전되지 못하는 이유’를 묻는 투표에 236명이 참여한 결과 이념의 양극화가 61.4%로 최다 득표를 했으며, 이어 분단으로 인한 남북격차(47.0%), 북한의 위협 상존(36.4%) 순으로 나타났다. 반면 주어진 갈등을 얼마나 잘 예방하고 해결하는지를 측정하는 사회통합지수(갈등관리 역량)는 OECD 30개 회원국중 이스라엘 다음으로 29위를 차지하였다.

국회 및 정당의 정치적 양극화 심화로 정치권의 편향성 동원, 이념 갈등과 사회･경제적 양극화 현상이 지속된다. 우리 사회에서 이념균열은 과거보다 많이 약화됨에도 불구하고 각종 갈등이 심각하게 지속되고 있는 근본원인은 기존의 갈등구조로 이익을 보고 있는 기득권 세력들이 존재한다. 이들이 기존의 갈등구조를 개혁하기는커녕 오히려 기존 갈등구조의 확대 재생산을 추구하고 있기 때문이라는 주장이 많은 연구에서 설득력 있게 제기되고 있다. 결국 한국의 정치에서는 국민들의 이념적 성향이 양극화되어 갈등이 발생하는 것이 아니라, 국민들의 이념적 성향보다 이것을 과장하여 대표하는 정치인들과 정당들의 이념 양극화와 과정이 갈등을 더욱 조장하고 있다고 할 수 있다(강문구, 2014).

그리고 한국사회의 진보와 보수의 이념경쟁은 주로 남북관계가 다른 정책영역보다 더 큰 입장차이를 지속적으로 보여준다. 흥미로운 변화중의 하나는 제16대와 제17대 차이보다 18대 이후 남북문제에서 입장차이가 더 커진 형태로 나타난다. 경제 영역의 쟁점들은 서구를 비롯한 일반적인 사회의 전통적인 좌‒우 갈등의 핵심적인 갈등 축이었다. 그러나 우리나라의 경우에는 반공이데올로기의 헤게모니(hegemony)와 국가주도의 산업화과정을 경험하면서 민주화 이후에도 잘 표출되지 못했다.

그러나 이러한 양상은 제18대 국회 이후부터 변화되고 있는 것으로 판단된다. 즉, 제18대와 제20대 국회 조사에서는 경제정책에 관한 입장의 차이가 사회영역에서의 차이보다 두드러지게 나타나고 있다. 이는 신자유주의적 세계화가 심화되는 과정에서 소득불평등의 심화가 진행되면서 잠재되고 억눌려왔던 경제정책에 관한 갈등들이 보다 적극적으로 표출되고 있음을 의미한다. 결국 정부와 정당의 사회통합(갈등관리 및 예방) 능력의 제고가 한국사회가 당면한 중대한 과제라는 점을 인식해야 한다.

정치 및 사법신뢰의 저하

세계가치관조사(World Value Survey)에 따르면, 전 세계적으로 정부 제도의 신뢰가 1990년대 후반 이래로 계속 하락되고 있다. 특히 정당과 의회에 대한 불신 비율은 무려 60~70%에 이르고 있다(김택천, 2014). 한편 OECD의 보고서(2017)에 따르면, 한국 정부에 대한 국민의 신뢰도는 34%로 조사대상 41개국 가운데에서 중하위권인 26위에 머물렀다.

한국 사법제도에 대한 국민 신뢰도는 OECD 회원국의 평균 신뢰도(54%)의 절반에 그친 27%(2013년 기준)로 조사 대상국 42개국 가운데 뒤에서 4번째로 최하위 수준이었다. 한국에 뒤이어 사법제도 신뢰도가 낮은 국가는 콜롬비아(26%, 2014년), 칠레(19%, 2013년), 우크라이나(12%, 2014년) 등 3개국에 불과했다. 돈이 있는 사람들은 처벌을 안 받는다는 이른바 ‘유전무죄 무전유죄’라는 부조리가 사법제도에 대한 국민 불신으로 이어졌다는 분석이 많다.

낮은 투명성과 높은 부패 수준문제로 국제투명성기구(TI)의 부패인식지수를 보면, 한국은 2010년까지 40위권 안에 있었으나, 2011년 43위로 처음 떨어졌고, 2012년에 56점을 기록한 이래로 계속 하락세를 보이고 있다(파이낸셜뉴스, 2019.1.1). 특히 최순실 비리가 폭로된 2016년에는 52위를 기록해 최근 10년간 처음으로 50위권 밖으로 밀려났다. 다행히 문재인 정부가 출범한 2017년 이후 순위가 비교적 큰 폭으로 상승한 것으로 나타났다.

국제투명성기구(TI)의 조사결과에 따르면, 우리나라는 100점 만점에 57점으로 지난해보다 3점이 상승하였으며, 국가 순위는 전체 180개 조사대상국 가운데 45위를 차지하여 6계단 상승(2022년 31위)하였다. 세부지표별로 보면 공직자의 사적 이익을 목적으로 한 지위남용 가능성과 공직사회의 부패정도가 많이 개선된 것으로 평가되었다. 또 기업활동과 관련 일선 부패관행도 개선되는 추세로 나타났다. 반면 정치와 기업 사이의 의심스러운 관계에 대한 평가는 점수가 낮은 상태에서 변화가 없고 전반적인 부패수준에 대해서도 개선되는 추세가 확인되지 않고 있다.

부패 해소를 통한 신뢰 회복의 과제관련 문재인 정부는 2017년 7월 발표한 국정과제에서 ‘적폐청산’을 제1 국정과제로, ‘반부패 개혁으로 청렴한국 실현’을 제2 국정과제로 설정하였고, 이를 실현하기 위한 5개년 계획으로 ‘부패인식지수(CPI) 20위권 도약’을 목표로 밝힌 바 있다. 이와 관련 한국투명성기구는 지속적이고 체계적인 반부패정책을 위해서는 국민권익위원회를 재편하여 독립적 반부패기관 역할 강화, 고위공직자비리수사처의 설치와 검찰 개혁, 정경유착 등 재벌과 고위층 부패에 대한 엄격한 처벌, 청탁금지법의 엄격한 시행, 공익신고자 보호확대, 청렴교육 확대, 각 분야의 청렴과제를 실천하는 청렴사회협약 확산 등의 반부패 정책시행을 권고하였다.

이와 같은 광복이후 정치적 성장과정에 나타난 한계점은 권력집중과 낮은 신뢰이다. 우리나라는 강력한 대통령(행정부)의 권한, 양대 정당의 독과점, 선거의 불비례성이 매우 큰 다수제 민주주의의 전형이다. 또한 민주화 이후에도 중앙정부가 예산과 인사, 권한을 독점하고 있는 강력한 중앙집권제 양상을 보이고 있다. 공간적 차원에서는 인구와 산업, 기능이 수도권에 여전히 집중되고 있다. 낮은 투명성과 부패로 정부와 정당 등 대의제에 대한 신뢰수준이 지속적으로 하락하고 있다.

결과적으로 광복이후 정치적 성장의 성과 이면에 여러 가지 해결 현안문제가 노정된다. 권력집중과 안정 및 효율성을 중시하는 현행 다수제 민주주의에서 분권과 협치를 강조하는 합의제 민주주의(consensual democracy)로의 전환을 통해 갈등 관리능력과 정부 신뢰를 제고해야 한다. 지방의회, 정당공천제, 선거구 및 선거운동, 자치단체 합병 등 지방정부의 형태와 운영을 해당 주민이 결정하는 주민자율정부를 실현해야 한다. 이와 같은 내용은 필자의 논문(홍익인간 사상의 현대적 적용에 의한 홍익정치 실현방향, ｢역사와 융합｣ 9, 바른역사학술원(2021.12))과, 유튜브 채널에서  [홍익나라 : 홍익인간 사상의 현대 실현]과 관련된 설명과,  저서 "홍익사상의 현대정치요론(2023)"에서도 참조할 수 있다. 

- 임기추박사 홍익경영전략원 원장/유튜브 홍익나라 운영자 

편집 : 심창식 편집위원